最高法判例:政府信息公开案件中“重复答复”行为的审查认定

☑ 裁判要点

1.“对于同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的,行政机关可以不重复答复。”该规定适用的前提是行政机关对申请人的信息公开申请已经给予相应答复,对属于公开范围的信息,申请人通过该答复行为已经获取了所申请公开的信息或者获得了有效的信息获取途径;对不属于公开范围的信息,已经明确告知申请人并说明理由。

2.履行法定职责案件的审查重点是申请人提出的履行职责申请条件是否成立,行政机关是否履行了相应职责。行政机关之前针对申请人的履责申请作出的拒绝答复或者怠于答复行为,是行政机关是否履行法定职责的判断依据之一,但并非此类案件的唯一审理对象和全部审查内容。

☑ 裁判文书 

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)最高法行申2166号

再审申请人(一审原告、二审被上诉人):商三根,男,1947年2月28日出生,汉族,住陕西省西安市周至县。

委托诉讼代理人:侯棕铧,陕西许小平律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审上诉人):周至县人民政府。住所地:陕西省周至县二曲镇老城街37号。

法定代表人:陈旭辉,该县人民政府县长。

委托诉讼代理人:李勇剑,该县人民政府办公室工作人员。

委托诉讼代理人:翟社民,陕西仁和万国律师事务所律师。

再审申请人商三根因诉周至县人民政府(以下简称周至县政府)不履行政府信息公开职责一案,不服陕西省高级人民法院(2016)陕行终525号行政判决,向本院申请再审。本院受理后,依法组成合议庭,对本案进行了审查。现已审查终结。

一、二审法院查明:商三根因耕地被征收,于2015年8月12日向周至县政府申请公开周至县交通局修建沿渭路、南横线工程项目审批、土地使用征收审批、土地补偿审批及实施方案等相关信息。周至县政府收到后,于2015年9月2日作出《周至县人民政府办公室关于商民生等人申请信息公开的答复》(以下简称《2015年答复》),告知商三根哑柏镇政府已向其公开了《周至县二级公路网化工程建设征地拆迁补偿安置实施方案》(以下简称《补偿方案》),申请公开的其他信息不适用政府信息公开的途径获取,如案件审理需要,周至县政府将依法答辩举证,商三根可以依法委托律师或者申请人民法院调取。后商三根委托律师前往调取所申请公开的政府信息,没有获取。商三根因并未获得以上政府信息,再次申请公开,2016年7月5日通过挂号信邮递,周至县政府于2016年7月7日收到,同年7月26日作出《周至县人民政府办公室关于商民生等五人申请信息公开的答复》(以下简称《2016年答复》),于次日向商三根邮寄送达,商三根于2016年7月29日收到。该答复载明:商三根所提交的信息公开申请,与其2015年8月12日提交的申请内容相同,根据《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》(以下简称施行意见)“对于同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的,行政机关可以不重复答复”的规定,对于商三根2016年7月5日提出的申请,不再重复答复。商三根不服,向西安铁路运输中级法院提起诉讼,商三根起诉状列明的诉讼请求是:1.判令周至县政府依法公开周至县2010年修建沿渭路、南横线工程土地征收审批手续(包括批准机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积、以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等)的相关信息;2.判令周至县政府依法公开周至县2010年修建沿渭路、南横线工程土地补偿及实施方案。一审开庭审理中商三根在坚持原诉讼请求的情况下,又增加撤销周至县政府作出的《2016年答复》的诉讼请求。

另查明,商三根因对《补偿方案》中征地补偿标准不服,向西安市中级人民法院提起行政诉讼,西安市中级人民法院于2015年7月14日作出(2015)西中行初字第00160号行政裁定,以商三根未经地方县级以上人民政府协调或裁决,直接向人民法院起诉,不符合法定程序为由,驳回起诉。商三根不服,向陕西省高级人民法院提起上诉。陕西省高级人民法院于2015年11月17日作出(2015)陕行终字第00176号行政裁定,驳回上诉,维持原裁定。商三根向西安市人民政府提起行政复议请求撤销《补偿方案》,西安市人民政府以商三根所申请事项不属于行政复议的受案范围为由予以驳回。

一审法院认为,依据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称信息公开条例)第九条第一项之规定,行政机关对涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息应当主动公开;又依据信息公开条例第十条之规定,县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定,在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容,并重点公开政府信息中有重大建设项目的批准和实施情况。信息公开条例第十一条规定了县级人民政府信息公开的范围包括征收或者征用土地情况。沿渭路、南横线工程建设征收商三根的土地,事关商三根切身利益,该建设工程审批及征地情况属于周至县政府应主动公开的信息。本案中商三根两次申请,周至县政府一直未予公开,周至县政府在2015年9月2日作出《2015年答复》第2项所称“申请公开的其他用于行政诉讼的信息不适用政府信息公开的途径获取。如案件审理需要,周至县政府将依法答辩举证,你们可以依法委托律师或者申请人民法院调取,但当商三根委托律师前去调取政府信息时,周至县政府仍未提供该信息。现周至县政府当庭称其没有商三根所申请信息。根据信息公开条例第二十一条第(三)项之规定“对申请公开的政府信息,行政机关根据下列情况分别作出答复:……;(三)依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的,应当告知申请人,对能够确定该政府信息的公开机关的,应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”,周至县政府在收到商三根信息公开申请后,以“申请公开的其他用于行政诉讼的信息不适用政府信息公开的途径获取”为由作出答复,该答复理由与信息公开条例上述规定相悖,属于未履行告知义务且未按法定答复方式进行答复。商三根再次申请时,周至县政府又以同一申请人向同一机关就同一内容反复提出公开申请而不予重复答复,规避其应履行的告知义务,致使商三根多次申请,应当确认周至县政府对商三根的信息公开申请答复违法。商三根自行起诉未征询其他四位信息公开申请人起诉意见,是商三根对自身诉讼权利的处分,周至县政府认为其他申请人应共同起诉一案审理的意见该院不予支持。商三根向西安市中级人民法院提起的行政诉讼和向西安市人民政府提起的行政复议要求撤销《补偿方案》,证明商三根已经获取了该《补偿方案》,周至县政府对于此项政府信息不再重复公开,但对于商三根申请公开的其他政府信息应依法答复。综上,西安铁路运输中级法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定,作出(2016)陕71行初232号行政判决:1.撤销周至县政府作出的《2016年答复》;2.周至县政府于判决生效之日起30个工作日内对商三根申请信息公开的除《补偿方案》外其他申请事项重新作出书面答复。周至县政府不服,提起上诉。

二审法院认为,周至县政府针对商三根于2015年9月2日、2016年7月5日两次提交的政府信息公开申请,分别作出《2015年答复》《2016年答复》。其中《2016年答复》载明:“商三根等人提出的信息公开申请已在2015年答复中予以答复,《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国信息公开条例>若干问题的意见》第五条第十三项规定:对于同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的,行政机关可以不重复答复。依据该规定,对商三根等人于2016年7月5日提出的政府信息公开申请,周至县政府不再重复答复。”商三根两次政府信息公开的请求内容一致。周至县政府针对商三根第一次申请,已于2015年9月2日作出答复。商三根于2016年7月5日再次提交与2015年请求内容一致的政府信息公开申请,确系重复申请。周至县政府在《2016年答复》中对商三根重复申请行为不予答复,事实清楚,适用法律正确。商三根请求撤销《2016年答复》等诉讼请求不能成立,依法应予驳回。一审判决撤销《2016年答复》适用法律错误,依法应予纠正。

《2015年答复》第二条载明:“申请人申请公开的其他用于行政诉讼的信息,不适用申请政府信息公开的途径获取。如案件审理需要,县政府将依法答辩举证,申请人也可以依法委托律师或者申请人民法院调取。”该答复送达后,商三根委托律师前往周至县政府调取所申请的政府信息,未能获取,是导致商三根重复申请以致引起本案行政争议的重要原因。因《2015年答复》不是本案的被诉行政行为,故其合法性该院不予审查。但从实质性化解行政争议的需要考虑,希望周至县政府对《2015年答复》的上述相关内容采取相应的补救措施,以体现政府的言而有信。如果无法采取补救,说明《2015年答复》可能存在告知不妥之处,也希望周至县政府对此能有所为,尽可能地避免由此再生行政争议。综上所述,周至县政府的上诉请求成立,依法应予支持。陕西省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(三)项规定,作出(2016)陕行终525号行政判决:1.撤销西安铁路运输中级法院(2016)陕71行初232号行政判决;2.驳回商三根的诉讼请求。商三根不服,向本院申请再审。

商三根申请再审称,二审判决认定事实及适用法律错误,程序违法。本案是因《2015年答复》产生的行政诉讼,本案应当对该答复进行审查。二审判决依据施行意见第五条第十三项规定认定其2016年提出的信息公开申请系重复申请是错误的。周至县政府为规避其应履行的告知义务所作的《2015年答复》《2016年答复》错误。请求:1.撤销陕西省高级人民法院(2016)陕行终525号行政判决;2.判令周至县政府依法公开其2010年修建沿渭路、南横线工程土地征收审批手续(包括批准机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积、补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿期限等)相关信息。

周至县政府答辩称,其作出《2015年答复》及相关告知行为并无不当。商三根2016年重复提出内容一致的政府信息公开申请,该申请确系重复申请,故其作出的《2016年答复》亦无不当。商三根再审申请要求公开的政府信息与2016年申请公开的政府信息中制作机关和信息内容均不相同,其再审请求超出了2016年提出的政府信息公开申请的范围。本案二审庭审中,其明确告知商三根申请公开的土地征收审批信息不存在,商三根提出政府信息公开申请的目的和本案诉讼请求已经实现。请求驳回商三根的再审申请。

经审查查明,2017年4月18日,周至县人民政府办公室针对商三根等人提出的前述信息公开申请,作出《关于商民生等五人政府信息公开申请的补充答复》(以下简称《补充答复》)并送达商三根。该补充答复对商三根申请公开的信息进行了分类答复:对于商三根已经获取的《补偿方案》再次进行公开;对于工程项目审批的信息,周至县政府认为其不是该信息的制作和保存机关,告知商三根向周至县发展与改革委员会或者周至县交通运输局申请公开;对于征地审批手续、征地拆迁决定文件,告知商三根该信息不存在。

本院认为,本案应审查的问题有三个:一是周至县政府是否已经履行了政府信息公开职责;二是一、二审法院的判决是否妥当;三是本案的处理方式。

一、关于周至县政府是否履行了涉案信息公开职责的问题。

根据信息公开条例第十条第八项、第十一条的规定,商三根向周至县政府申请公开的事项内容系涉及公民个人利益的政府信息,属于周至县政府依法应当主动公开和重点公开的信息。周至县政府具有公开该信息的法定职责。根据信息公开条例第二十一条的规定,对于属于公开范围的信息,行政机关应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径;对于不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的,应当告知申请人,对能够确定该政府信息的公开机关的,应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。本案中,周至县政府针对商三根2015年的信息公开申请所作《2015年答复》不符合以上规定。商三根依照该答复告知的调取信息途径委托律师进行调取,亦未获得涉案信息。施行意见第五条第十三项规定:“对于同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的,行政机关可以不重复答复。”该规定适用的前提是行政机关对申请人的信息公开申请已经给予相应答复,对属于公开范围的信息,申请人通过该答复行为已经获取了所申请公开的信息或者获得了有效的信息获取途径;对不属于公开范围的信息,已经明确告知申请人并说明理由。涉案信息属于应予公开的政府信息,《2015年答复》并未使商三根获取其所申请公开的信息,亦未使其获得有效的信息获取途径。商三根于2016年再次申请信息公开的目的在于获取其申请公开的信息,该再次申请行为不应当被认定为重复申请,不能适用施行意见第五条第十三项的规定。因此周至县政府作出的《2016年答复》不符合法律的规定,未依法履行涉案信息的公开职责。

二、关于一、二审法院判决是否妥当的问题。

履行法定职责案件的审查重点是申请人提出的履行职责申请条件是否成立,行政机关是否履行了相应职责。行政机关之前针对申请人的履责申请作出的拒绝答复或者怠于答复行为,是行政机关是否履行法定职责的判断依据之一,但并非此类案件的唯一审理对象和全部审查内容。本案中,商三根的主要诉讼请求是判令周至县政府对其履行所申请公开信息的公开职责。《2015年答复》未履行告知义务且答复内容不符合法律规定,商三根因通过该答复无法获取其申请公开的信息,故再次提出申请,周至县政府又以该申请为重复申请为由不予答复,周至县政府不依法处理答复申请、规避答复义务的行为违法。一审法院判决撤销《2016年答复》并责令周至县政府履行信息公开法定职责并无不当。二审法院以商三根的再次申请行为系重复申请为由,认定周至县政府所作《2016年答复》事实清楚、适用法律正确,商三根请求撤销《2016年答复》的诉讼请求不能成立,该认定偏离了履行法定职责类案件的审查重点,仅对《2016年答复》进行了形式审查,没有将申请人提出的履行职责申请条件是否成立,行政机关是否履行了相应职责作为审查重点,存在不当之处。尽管二审法院在判决中建议周至县政府对《2015年答复》的相关内容采取补救措施,亦希望通过裁判文书的说理促使周至县政府纠正可能存在的不当行为,但撤销一审判决并驳回商三根诉讼请求的判决确有不妥。

三、关于本案的处理方式。

再审审查期间,周至县政府于2017年4月18日主动作出《补充答复》并送达商三根。经审查,该《补充答复》系对商三根申请公开的信息内容进行分类答复,且符合信息公开条例的相关规定。本院认为,虽然周至县政府此前没有依法履行信息公开职责以及二审法院没有支持商三根诉讼请求均有不当之处,但鉴于周至县政府在再审审查阶段已经依法履行了信息公开的法定职责,本案已不存在商三根诉请的不履行法定职责的情形。商三根如对《补充答复》不服,可依法另行提起诉讼。因本案已不具有需要通过启动再审程序救济的诉讼利益,本院对周至县政府和二审法院存在的问题予以指正,不另行通过审判监督程序纠正。

综上,商三根的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回商三根的再审申请。

审判长  李 涛

审判员  崔晓林

审判员  杨 卓

二〇一七年十二月二十一日

法官助理 孙   阳

书记员     赵   贝

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